提要：根据《纲要》，“十三五”期间，新增建设用地总量控制在3256万亩，意味着在“十三五”土地需求仍强劲的背景下，新增建设用地总量将直降17%。 相比不同用途用地和规划的转变涉及到的利益难点，张宏伟称，房地产用地转化为棚改安置房和公租房更具可执行性。

　　4月14日，21世纪经济报道记者自国土部获悉，《国土资源“十三五”规划纲要》正式印发(下称《纲要》)。

　　根据国土部的资料，“十二五”期间，全国安排新增建设用地3925万亩，“十二五”时期全国城镇建设用地增长约20%，远高于同期城镇人口11%的增幅，地均GDP仅相当于欧美等国家的1/5~1/4。

　　根据《纲要》，“十三五”期间，新增建设用地总量控制在3256万亩，意味着在“十三五”土地需求仍强劲的背景下，新增建设用地总量将直降17%。

　　《纲要》对“十三五”时期房地产用地的方向和原则也予以了明确，提出对住房供求关系紧张的地区适度增加用地规模；对房地产库存较高的城市，减少直至停止住房用地供应。

　　地方财政压力或加大

　　早在2015年，针对房地产去库存现状，国土部和住建部联合发布《关于优化2015年住房及用地供应结构促进房地产市场平稳健康发展的通知》，对住房供应明显偏多的市、县，或在建住宅用地规模过大的市、县，应减少住宅用地供应量直至暂停计划供应。

　　根据21世纪经济报道记者的不完全统计，目前海南、辽宁、湖南等超过十个省市已出台减少乃至暂停高库存区域的住宅用地审批，且明确允许尚未开工房地产项目用地按照有关规定改变用途。

　　中国房地产学会副会长胡志刚认为，减少用地供应也是缓解供需关系，是去库存的一个有效措施。房地产用地去库存写入国土资源“十三五”纲要，也意味着去库存将成为贯穿五年的长期政策方向。

　　“北京等一线城市供求关系比较紧张，特大城市用地被要求严控新增建设用地，很难适度增加用地规模。对土地财政依赖度较大的地方，普遍存在去库存问题，减少甚至暂停住房用地供应，也将给地方财政带来很大的压力。”在同策研究院总监张宏伟(博客)看来，《纲要》作为方向性的文件，存在待解的难题。

　　北京荣邦瑞明总经理陈民认为，减少乃至暂停库存较大区域房地产用地供给，符合土地供给侧结构性改革方向，但是也需要配套的财税体制改革，毕竟卖地依然是多地财政收入的重要来源之一。

　　“土地收入是多地土地收入的重要来源，短期暂停甚至减少土地供给也符合现阶段房地产用地方向。另外，也可以防范地方系统性的金融风险，毕竟库存量较大时，即使推地也可能流拍、卖不出去，但是长期来看，还是需要拓展地方税源。”一位不愿透露姓名的大型房企的拿地总监告诉21世纪经济报道记者。

　 　4月5日，财政部公布的《2015年全国土地出让收支情况》显示，2015年全国缴入国库的土地出让收入33657.73亿元，同比下降21.6%。全 国土地出让面积22.14万公顷，同比下降18.6%。且存在明显的差异化现象，比如深圳土地出让收入上升36.9%，大连下降56.4%，宁波下降 54.1%。

　　易居(博客)房地产研究院发布的《2015年房地产业对财政收入贡献率研究》报告也显示，2015年房地产“五税”总收入约为13315.8亿元，较2014年下降3.6个百分点，近15年来增幅首次由正转负。

　　土地变性面临法律障碍

　　《纲要》聚焦房地产用地去库存的另一个政策方向是，允许尚未开工房地产项目用地按照有关规定改变用途，用于棚改安置房和公共租赁住房建设。这和此前的口径稍有差异。

　　前述国土部和住建部联合发布的通知亦给土地用途管制松了口子，通知称，房地产供应明显偏多或在建房地产用地规模过大的市、县，可以根据市场状况，通过调整土地用途、规划条件，引导未开发房地产用地转型利用。

　　除了可转为棚改安置房和公共租赁住房建设，通知亦明确可通过调整土地用途、规划条件，引导未开发房地产用地转型利用，用于国家支持的新兴产业、养老产业、文化产业、体育产业等项目用途的开发建设，促进其他产业投资。

　　多地出台的去库存文件也特别提出了可通过用途转性，解决房地产结构性库存问题。比如海南2月份出台的房地产新政就明确，鼓励将未动工的商品住宅用地调整为旅游地产、商业地产等经营性房地产用地，不再继续用于普通商品住宅开发。

　　辽宁日前出台的聚焦去库存的新政也明确，通过调整土地用途、规划条件，引导未开发房地产用地转型利用，用于国家支持的新兴产业、养老产业、文化产业、体育产业等项目用途的开发建设。

　　张宏伟亦告诉21世纪经济报道记者，虽然允许土地变性，但却缺少相关的操作细则，按照现有的土地用途管制要求，土地用途、规划的转换直接带来是土地价值的变化，怎么审批，利益怎么协调，目前业内尚未听说有实际落地执行的个案。

　　相比不同用途用地和规划的转变涉及到的利益难点，张宏伟称，房地产用地转化为棚改安置房和公租房更具可执行性。

　　不少地方国土局人士在受访时均向21世纪经济报道记者透露，按照现行的《土地管理法》，必须严格实行土地用途管制，虽然地方存在巨大的土地用途转化的需求，但在实际落地时，还存在上位法的障碍。